Gestione acqua: pubblica o privata?

Gestione acqua: pubblica o privata?

Se un tempo l’acqua era qualcosa di libero e disponibile in grandi quantità per (quasi) tutti gli abitanti della Terra, oggi una gestione corretta della risorsa è fondamentale: come si orientano gli stati tra gestione dell’acqua privata e amministrazione pubblica?

Giuseppe Gallo, nel saggio L’emergenza dei beni comuni universali scrive: “A dispetto di questa evidenza cosmica (laddove non c’è acqua non c’è vita) l’acqua subisce offese sistematiche ed è oggetto di accanimenti brutali. La sua sofferenza è strutturale perché appartiene ad un paradigma di economia e di società dominate dalla pulsione alla crescita ed al consumo illimitati che sottopongono, conseguentemente, le risorse naturali ad uno sfruttamento senza limiti. L’Illimitato obbedisce a due fini: massimizzare la creazione di valore di breve periodo per gli azionisti; massimizzare la soddisfazione per il cliente-consumatore. Lavoro ed ambiente sono fattori produttivi subordinati alla stregua di mezzi. Il modello incorpora, pertanto, una strutturale insostenibilità ambientale e sociale. Per queste ragioni l’acqua scarseggia;” 

E’ proprio da questo passo che vogliamo partire per la nostra analisi. E’ corretto che l’acqua sia trattata come un bene qualunque, soggetto alle logiche capitalistiche, o dovrebbe avere un privilegio naturale su tutto il resto? – visto la sua assoluta insostituibilità e le sempre più frequenti siccità?

Il riferimento legislativo

Istituzioni nazionali, sovranazionali e internazionali da diversi decenni legiferano sul tema della gestione delle acque. Tenendo conto dell’altissimo numero di atti vi riportiamo qui quelli che ci sono sembrati cruciali per descrivere il percorso che ha portato, nel corso degli anni, da una gestione dell’acqua pubblica ad una sempre più privata.

L’ONU: il problema dell’accesso all’acqua

Che l’acqua sia un bene diverso da tutti gli altri è stato per fortuna stabilito a livello globale dall’ONU. E’ il 28 luglio 2010 quando l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite riconosce l’acqua come diritto umano e pone la questione sul problema dell’effettivo accesso alla risorsa. Già nel 1992 tuttavia la Dichiarazione di Dublino definiva l’acqua come “diritto fondamentale di tutti gli esseri umani per un libero accesso al bene ad un prezzo adeguato”. Dare un valore economico al bene appare però inevitabile per tutelarlo: qualsiasi bene gratuito cade in cattivi utilizzi e sprechi.

Da allora, gli sforzi delle istituzioni internazionali sono nel garantire a tutti l’accesso all’acqua – in molti paesi ancora negato. Dei 17 obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, il  6° indica i passi per garantire a tutti l’accesso alla risorsa e le strutture igienico sanitarie per la sua gestione, ancora un enorme problema in alcune zone dell’Africa e dell’Asia.

acqua pubblica o privata

L’Unione Europea: un’uniformazione difficile

L’UE non è nuova all’emanazione di normative per la regolamentazione della gestione delle acque. La più importante, che si proponeva di affrontare il tema in maniera univoca e non frammentariamente è forse la Direttiva Quadro 2000/60/CE. I suoi principi di base sono:

  • L’acqua non è un bene commerciabile come gli altri e va protetto e difeso conseguentemente
  • L’acqua è un bene pubblico trasversale ai vari segmenti di attività e dovrebbe essere gestito in un ciclo integrato
  • Gli Stati membri devono impegnarsi nella realizzazione di programmi di partecipazione pubblica attiva con consultazioni e coinvolgimento della comunità (ONG, cittadini ecc.)
  • Deve essere introdotto il modello di gestione e controllo dei costi “full cost recovery” per garantire l’accessibilità del bene a prezzi ragionevoli in garanzia delle fasce sociali più deboli

Tuttavia, nella Direttiva non si fa riferimento a modelli organizzativi e di gestione da privilegiare. In poche parole, la direttiva fornisce “solo” un quadro entro cui si devono muovere le amministrazioni in ottica di gestione delle acque. Ma lascia aperto il problema del privilegio per compagnie pubbliche o private.

Italia: dalla gestione pubblica dell’acqua a quella privata

In Italia, fu la legge 142/90 di Riforma degli Enti Locali ad introdurre modalità integrative di gestione dei servizi pubblici locali con la possibilità di trasformare le aziende speciali in società di diritto privato. Per aziende speciali, intendiamo entità costituite con la legge Giolitti n.103 del 23/03/1903 attraverso cui i Comuni gestivano i servizi pubblici locali. Aziende che già dagli anni 80’ dimostrarono la loro inadeguatezza con alti valori di prelievo medio per abitante, alti tassi di dispersione delle reti, situazioni di degrado ed inquinamento delle acque.

La Legge Galli del 94 riorganizza ulteriormente il settore con l’introduzione di:

  • criterio di gestione industriale delle acque basato su efficacia ed efficienza
  • Servizio Idrico integrato per gestire l’intero ciclo di vita dell’acqua pubblica

Ma fu il Decreto Ronchi del 2008 a fare il passo decisivo verso un assetto proprietario misto. Con questa legge venne limitata infatti la possibilità di gestione dei servizi pubblici locali all’affidamento attraverso gare a società private o a società miste con socio privato – la cui percentuale di partecipazione non avrebbe dovuto essere inferiore al 40%. La legge consentiva la gestione in house (locale) solo in condizioni eccezionali. Una parte di questo Decreto tuttavia, in particolare le disposizioni sugli assetti proprietari, venne abrogato con il Referendum di Giugno 2011, per cui molta della gestione rimase e rimane tutt’oggi pubblica.

Le forme di gestione dell’acqua pubblica o privata

Sembra dunque che non ci sia un chiaro indirizzo per la nazionalizzazione o la privatizzazione fornito da istituzione nazionali e internazionali. Ciò che è emerso dalla nostra analisi è sostanzialmente che:

  • il focus è che l’acqua sia disponibile e di facile accesso a prezzi giusti a tutti
  • il ciclo di vita deve essere gestito in maniera integrata per evitare gli sprechi
  • non ci sono schieramenti particolari a livello internazionale su preferenze tra acqua pubblica o privata
  • gli italiani hanno rigettato con referendum la proposta di gestione esclusivamente privata

Vediamo dunque quali sono le forme di gestione di servizio idrico utilizzate su scala internazionale.

Gestione acqua diretta da parte pubblica

In questo caso è l’ente pubblico ad avere la responsabilità diretta della gestione del servizio idrico, avendo anche a proprietà delle infrastrutture. Troviamo questo modello in maniera prevalente in Norvegia e Canada, insieme ad altri in Austria, Cina, Italia.

Gestione delegata pubblica

In questo caso l’assettoè prevalentemente pubblico o a maggioranza pubblica. E’ proprio l’ente pubblico che individua una società/azienda (spesso controllata direttamente) che si occupi della gestione. Rimane però pubblica la proprietà delle Infrastrutture. La gestione privata in questo caso è di minoranza. E’ il modello di gestione di maggioranza nel mondo: Australia, Brasile, Germania, Argentina Francia, USA, Cina, tra le altre, lo utilizzano.

Gestione delegata privata

In questa forma di gestione, la proprietà delle infrastrutture rimane pubblica ma l’ente delega con gara la gestione del servizio. La concessione va quindi alla società privata vincitrice della gara, con un contratto che stabilisce termini e durata. Relativamente poco utilizzato, è prevalente solo in Repubblica Ceca, residuale in Giappone, Cina e Italia.

Gestione acqua privata diretta

Qui scompare del tutto la figura pubblica e il servizio, come le infrastrutture, si configurano completamente private. L’unico compito degli enti pubblici è in questo caso il controllo e la regolazione del servizio. In assoluto il meno diffuso, utilizzato solo in Inghilterra in maniera prevalente.

Esiste una forma di gestione migliore delle acque tra pubblico e privato?

Possiamo dire sicuramente che ci sono vantaggi e svantaggi di ogni modello. Prevale ad oggi la presenza pubblica sebbene negli ultimi 20 anni si tenda a superare la gestione pubblica diretta. Il modello più diffuso è sicuramente quello di gestione a mezzo di società private a capitale pubblico, anche se non mancano anche le società private con concessione esclusiva. In Italia secondo il Blue Book 2019 il 97% delle imprese sono pubbliche o a controllo pubblico (di cui oltre la metà società interamente pubbliche) mentre solo il 3% sono società a controllo private. Nel 2017 queste ultime erano l’1% quindi vediamo una lenta crescita negli ultimi tre anni.

Il tema della proprietà e/o gestione pubblica o privata assume minore importanza nel momento in cui esiste una regolazione pubblica dei prezzi. E’ questo infatti il vero punto differenziale tra sistemi. Senza questa regolazione gli utenti vivrebbero il rischio di un gestore privato che potrebbe applicare tariffe molto alte senza per altro avere interesse nel contenere i costi. In presenza di una regolazione pubblica tuttavia questi rischi vengono coperti. Vediamo comunque alcune tesi pro e contro la gestione privata dell’acqua.

Pro Gestione Privata acqua

Lo status quo della gestione pubblica dell’acqua vede spesso enormi sprechi che oggi non sono più ammissibili, soprattutto in ottica di un diritto universale alla risorsa. Con la gestione privata, inserendo il bene nel libero mercato, lo scopo è combattere monopoli ed inefficienze con l’obiettivo di garantire una migliore qualità ad un prezzo complessivamente inferiore. 

Le società private, in quanto aziende con utili, hanno in questo senso tutto l’interesse di offrire un servizio di qualità mantenendo un’ottima reputazione. L’assegnazione con gara va proprio in questo senso: eliminare le passate procedure poco trasparenti di assegnazione del servizio a società miste amministrate dai soliti noti. 

Una gestione mista pubblico-privata, in presenza di regolazione pubblica dei prezzi, non può dunque che aumentare l’efficienza del servizio, la qualità dell’acqua erogata e spesso, spronare le amministrazioni ai necessari investimenti in campo di infrastrutture. Guardando infatti all’ultimo rapporto Istat, le perdite delle reti idriche sul nostro territorio sono enormi. Con l’affidamento a pubblico, nessuno pare preoccuparsene. Sarebbe invece un problema economico da combattere con tutti i mezzi possibili per una gestione privata. Come vediamo dai grafici inoltre, l’uso non fatturato dell’acqua – a scopi non noti – è molto più vasto nelle gestioni in economia (affidate ad Enti Pubblici).

gestione acqua pubblica o privata

Contro della gestione privata dell’acqua

Nella gestione privata possono vedersi però anche dei grossi contro. In particolare, se pensiamo al capitalismo più spiccio, vediamo come la continua tensione al massimo profitto con il minimo sforzo vada contro ogni logica di miglioramento. Ne farebbe le spese non solo il servizio ma soprattutto la qualità dell’acqua, che è quella che viene più difficilmente percepita dai consumatori finali. 

Altro problema è la regolazione dei prezzi. Alcuni esempi di gestioni private diventate escludenti per i più poveri non mancano: Colombia, Filippine, Ghana hanno un costo di accesso all’acqua dalle 3 alle 6 volte superiore a quello di Londra. Ma non doveva essere un bene universale? 

Guardando inoltre ai bene pubblici che in passato sono stati privatizzati, ne troviamo alcuni che hanno avuto esiti catastrofici sui sistemi globali. L’esempio classico è quello del petrolio. La privatizzazione del petrolio ha di fatto permesso ad un piccolo gruppo di persone e di stati di assoggettare il mondo dettando i prezzi di un bene ad oggi ancora insostituibile e fondamentale per le attività umane. Per di più, sancendo la rovina degli stessi Stati produttori. In questi, l’1% di ricchi petrolieri non divide alcun utile con il 99% della popolazione, che versa in condizioni di estrema povertà, non potendo beneficiare dei proventi di una risorsa che se fosse stata pubblica avrebbe arricchito l’intero paese. Pensare a cosa potrebbe succedere con una privatizzazione dell’acqua – elemento vitale che non rientra tra le nostre scelte ma si figura come una necessità –  è spaventoso.

Insomma, acqua pubblica o privata? Lasciamo a nostri lettori la possibilità di farsi la propria opinione, prendendo in considerazione le varie tesi e i pro e contro di ogni modello.